En este documento buscamos evaluar sintéticamente algunos elementos que incorpora el Plan Nacional de Desarrollo, PND 2018-2022, relativos a la gestión pública. Claramente todo el PND debería impactar en la gestión y las finanzas públicas. No obstante, nos circunscribimos a la evaluación de pactos, líneas y programas expresamente relacionados con la gestión pública.
La Gestión Pública en el PND: centralización, privatización y convivencia con la corrupción.**
Por: Mauricio Gómez Villegas*
En este documento buscamos evaluar sintéticamente algunos elementos que incorpora el Plan Nacional de Desarrollo, PND 2018-2022, relativos a la gestión pública. Claramente todo el PND debería impactar en la gestión y las finanzas públicas. No obstante, nos circunscribimos a la evaluación de pactos, líneas y programas expresamente relacionados con la gestión pública.
El pacto XV del PND es Pacto por una gestión pública efectiva y contiene dos líneas: a) Transformación de la administración pública, y b) Gasto público efectivo. Los recursos definidos para este pacto en el plan plurianual de inversiones llegan a $7.268 miles de millones, es decir el 0,66% del total del PND para el cuatrienio. Por fuera de este pacto existen algunos planes que se relacionan o que inciden en la gestión pública. Se destacan: la profundización de la estrategia de gobierno electrónico y la transformación digital pública, reducción de la provisionalidad del empleo público y enganche de jóvenes en el sector público, acciones para mejorar la gestión y el control de recursos públicos en los territorios, gobiernos territoriales capaces y efectivos, entre otros.
Súper-competencias para el presidente.
El fortalecimiento de la gestión pública, la transparencia y la lucha contra la corrupción pública son enunciaciones constantes en las bases de PND. En el proyecto de Ley de la expedición del PND, los artículos 181 y 182 plantean revestir de facultades extraordinarias al presidente de la República, por un término de seis meses, para reformar la estructura del Estado buscando modernizar la administración pública y para modificar la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a los recursos del sistema general de participaciones. En teoría esta autorización podría alinearse con el propósito de conseguir una administración pública más efectiva y transparente. No obstante, no se discriminan los planes concretos que se llevarían a cabo, ni las metas que se alcanzarían con tales facultades para el conjunto del sector público. Los artículos mencionados entregarían unas potestades al presidente para, literalmente, cambiarlo todo. En el documento de bases, se señala que el presidente de la República “…liderará el proceso de reestructuración del modelo de control fiscal nacional y territorial, en coordinación con todas las entidades competentes…” (DNP, 2019; pág 72). Pese a la necesidad de transformar el control fiscal en el país, es inconveniente el liderazgo del ejecutivo en la transformación de uno de los sistemas centrales en el control de su gestión. El espíritu del PND revela una visión centralizadora de la gestión pública en beneficio del presidencialismo, con efectos inadecuados sobre la descentralización y las formas de control al ejecutivo.
Pocos compromisos contra la corrupción.
La articulación de políticas en el plan con las metas concretas en materia de transparencia no resulta clara. Por ejemplo, se plantea como meta que 225 entidades del orden nacional y territorial se vinculen en el cuatrienio al sistema de rendición de cuentas (DNP, 2019; pág 1206). No obstante, en todo el plan no se define tal sistema, no se señala si será un nuevo entramado institucional o si se refiere al conjunto de instrumentos jurídicos e instituciones actualmente existentes, frente al cual 3742 entidades públicas deben rendir cuentas y ser objeto de control fiscal, incluso incorporando audiencias públicas (CGR, 2018).
Las enunciaciones en los planes relativos a compras públicas, publicidad y transparencia, transformación digital pública, capacitación a gestores, funcionarios y contratistas sobre conflictos de interés, entre otras, contrastan con la falta de compromiso sustantivo para enfrentar la corrupción (pese al nombre del objetivo “cero tolerancia con la corrupción”). Los artículos 41 y 42 del proyecto de Ley del PND, realizan ajustes a instrumentos jurídicos previos (p.e. Ley 1474 de 2011), precisando que las inhabilidades de los contratistas del Estado que tengan multas reiteradas e incumplan contratos públicos, tendrán vigencia solo por 3 años. Esto refleja acciones muy limitadas para enfrentar uno de los flagelos centrales de la gestión pública y la sociedad.
Hegemonía de los técnicos y lógica privada.
En cuanto al mejoramiento de la planeación para conseguir un gasto efectivo, resaltan las iniciativas contenidas en los artículos 35 y 36 del proyecto de Ley del PND. Uno de los temas más controvertidos ha sido la propuesta de unificación del presupuesto de inversión y de gasto en el Ministerio de Hacienda (artículo 35). Esta decisión tendría repercusiones sobre la planeación de largo plazo, sobre el proceso técnico que desarrolla el DNP y expresa un espíritu tecnocrático de centralización en Min-Hacienda. Por su parte, el artículo 36 plantea una modificación de un artículo de la Ley del plan de desarrollo del segundo mandato del presidente Santos, que incorporó la orientación a resultados del presupuesto de inversión. Lo propuesto en el actual articulado busca extender la evaluación de resultados también al gasto, lo que implica una mayor focalización en los instrumentos de medición del desempeño e introduce una complejidad sustantiva a la evaluación del gasto público. El presupuesto de gastos incluye mayoritariamente los gastos de personal y otras erogaciones fijas. El presupuesto por objetivos en el gasto salarial individualiza el comportamiento y la responsabilidad subjetiva de los funcionarios e introduce lógicas de gestión e incentivos que, en ciertas condiciones del sector público, pueden inducir oportunismo y rentismo.
Los artículos 33 (administración eficiente de recursos públicos), 34 (administración de activos y pasivos financieros) y 153 (reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a desastres) del proyecto de Ley del PND, pretenden conseguir una mejor gestión de los recursos financieros del Estado. Es necesaria una mejor gestión de los recursos para conseguir los fines misionales del Estado. No obstante, las propuestas contenidas en tales artículos podrían llevar a que el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, centralice recursos financieros operando como una instancia administradora de liquidez, ahora con racionalidad financiera privada. Esto podría entrar en conflicto con las prioridades y dinámicas de la descentralización funcional y hasta territorial. Asimismo, la perspectiva adoptada en el artículo 153 sobre la gestión financiera de los riesgos de desastres, que buscaría proteger las finanzas públicas, podría convertirse en vehículo de mayor financiarización del sector público (Trampusch, 2019). Todo lo anterior implicaría una mayor gestión financiera antes que operativa de los riesgos de desastres.
Reformas incesantes para que nada cambie.
Para finalizar, queremos remarcar el complejo horizonte de la gestión pública y sus incesantes reformas. Una característica común en estos procesos en las tres últimas décadas ha sido que las expectativas y las propuestas de reforma normalmente superan, por mucho, a sus logros (Pollitt, 2011). La consecuencia de ello es que las reformas se convierten en un fin en sí mismo, que justifica la acción de los burócratas y que sirven a los gobiernos para autodenominarse como verdaderos reformadores. El PND 2018-2022 mantiene esta tendencia. El 24 de enero pasado se expidió la Ley 1951 creando el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y fortaleciendo el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Con el artículo 84 del proyecto de Ley del PND se plantea la fusión de dicho ministerio y Colciencias, lo que resulta lógico y necesario. No obstante, el artículo 85 del proyecto de Ley modifica los objetivos del Ministerio, implícitamente eliminando la figura del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. El Pacto V, por la Ciencia, la Tecnología y la Innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del futuro cuenta con una destinación de $20.816 miles de millones de pesos, lo que representa aproximadamente el 1,9% del Plan Nacional de Inversiones públicas para los cuatro años. Debemos esperar para conocer los recursos concretos que se dirigirán al nuevo Ministerio y si se cumplirá con la meta de duplicar la inversión. No obstante, los planes y las metas establecidas, así como el presupuesto asignado, muestran que el PND 2018-2022 está lejos de comprender la dimensión y los esfuerzos necesarios, así como la política pública que se requiere, para que la investigación científica y la innovación impulsen el desarrollo social y económico en el contexto de la cuarta revolución industrial. Esto refuerza el foco en la explotación de recursos naturales en todo el plan.
En conclusión, en materia de gestión pública el PND 2018-2022 no asume compromisos sustantivos para enfrentar la corrupción o para ampliar la transparencia; busca centralizar la planificación y gestión de la inversión y el gasto, profundizando la lógica de la gestión financiera privada de la liquidez pública y, por ello, podría impactar negativamente los procesos de descentralización; plantea unas competencias extraordinarias para el ejecutivo con el fin de realizar nuevas reformas del Estado, pero no precisa cuales son los planes, las acciones y las metas concretas de tal reforma. Esta carencia de metas claras en las reformas se evidencia en la modificación de los objetivos del recientemente creado Ministerio CT&I y en la sutil supresión del Sistema Nacional de CT&I. En síntesis, centralización, tecnocratización y pocos compromisos contra la corrupción.
Referencias.
Pollitt, C. (2011). 30 years of public management reforms: Has there been a pattern? Consulting for The Word Bank. http://blogs.worldbank.org/governance/30-years-of-public-management-reforms-has-there-been-a-pattern
Trampusch, C. (2019). The financialization of the state: Government debt management reforms in New Zealand and Ireland. Competition and Change, 23 (1), 3-22.
Publicado el 2 de junio de 2019
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*Mauricio Gómez Villegas / Profesor Asociado Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia // mgomezv@unal.edu.co
** Artículo extraido de la cartilla PND: Pacto contra el Estado Social de Derecho
