Este documento hace un análisis crítico en relación a lo que tendría que ser la apuesta de la implementación del Acuerdo Final de Paz (AF) entre el Estado colombiano y la otrora insurgencia de las FARC-EP, en el primer Plan Nacional de Desarrollo (PND) elaborado después de la firma de dicho Acuerdo.
El posacuerdo en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Entre la desfinanciación y la versión 2.0 de la política de Seguridad Democrática para la extracción de rentas.**
Por: Diego Fernando Carrero Barón
Este documento hace un análisis crítico en relación a lo que tendría que ser la apuesta de la implementación del Acuerdo Final de Paz (AF) entre el Estado colombiano y la otrora insurgencia de las FARC-EP, en el primer Plan Nacional de Desarrollo (PND) elaborado después de la firma de dicho Acuerdo.
El texto que se presenta a continuación consta de tres partes: En primer lugar expone que es el Plan Marco de Implementación (PMI) y cuál es su relación con el PND, en segundo lugar evidencia la desfinanciación de dicho PMI en el PND, y en tercer lugar advierte respecto al peligro latente de que los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) se desfiguren y se conviertan en un instrumento más del despojo en beneficio del rentismo extractivista.
1- El Plan Marco de Implementación y su relación con el Plan Nacional de Desarrollo.
El AF estableció en su punto 6.1.1 la necesidad de construir un Plan Marco de Implementación (PMI) que debería contener un conjunto de propósitos, objetivos, metas, prioridades, indicadores, recomendaciones y medidas de política para la implementación de todos los acuerdos, incluyendo cronograma, priorización, instituciones responsables, fuentes de financiación y montos indicativos.
De igual manera con base en lo establecido en el PMI como parte de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo se debe incluir un capítulo correspondiente al Plan Cuatrienal de Implementación de los Acuerdos.
Así mismo, el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció un artículo transitorio a la Constitución Política Nacional que plantea que hasta el 2036 el Gobierno Nacional debe incluir en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo un componente de paz con recursos adicionales a las inversiones ya programadas.
Al mismo tiempo el CONPES 3932 de 2018, señala con claridad como en el contexto del cumplimiento del AF es deber del ejecutivo en la elaboración del PND incluir un capítulo correspondiente al Plan Cuatrienal de Implementación de los acuerdos teniendo en cuenta la distribución del total de 501 indicadores del PMI:
“Como se estableció en el diagnóstico, la adecuada implementación del Acuerdo Final requiere de la incorporación del PMI en los próximos PND a través de planes cuatrienales de implementación durante los periodos de Gobierno 2018-2022, 2022- 2026, 2026-2030 y 2030-2034… En la subsección relacionada con la RRI, también se podrán tener en cuenta los compromisos de los planes nacionales para la RRI” (CONPES 3932, 2018 págs. 26 y 27. Negrilla propia)
2- La invisibilización y desfinanciamiento del Acuerdo Final en el PND.
Continuando la ruta de incumplimiento y desfinanciación del AF, tanto las bases del PND como su articulado no dan cuenta de lo pactado entre las partes, al tiempo que desconocen tanto lo estipulado en el acto legislativo 01 de 2016 y el CONPES 3932.
El llamado Pacto por la Construcción de Paz: Cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas no solo no da cuenta del PMI y el AF en relación a lo que tendría que ser el Plan Cuatrienal de Implementación, sino que no explicita ningún tipo de recursos en el artículo 4° del Proyecto de Ley del PND que hace alusión a Plan Plurianual de Inversiones, dejando clara la desidia y desconocimiento estructural respecto al AF.
No obstante al analizar las Bases del PND en la sección E del Plan Plurianual de Inversiones (págs.1.131 a 1.136), es posible encontrar una relación a los recursos para la paz profundas inconsistencias.
Según los cálculos derivados del PMI en el PND las inversiones para la paz ascienden a $37,1 billones de 2018, apenas el 3,38% de los $1.096,1 billones de todo el plan. No dejan de inquietar los siguientes asuntos relacionados con las inversiones que presumiblemente se asignarían para la implementación del AF:
a. De los $37,08 billones existentes en el Plan Plurianual de Inversiones para la paz (PPI-paz), apenas $24,9 billones, 67,3% de los recursos, corresponden a la Reforma Rural, cuando lo estipulado en el PMI para esta materia del total de inversiones es del 85,4%.
b. Si sumamos los recursos contemplados para los planes nacionales de salud, educación y vivienda-agua potable, encontramos que estos concentran el 47,98% de todas las inversiones del PPI-paz con un monto de $17,8 billones, es decir el 71,4% de toda la RRI.
c. Por lo menos $13 billones de los $17,8 billones para educación, salud y agua potable tienen como fuente de financiación el Sistema General de Participaciones (SGP) por lo que los mismos ya tendrían destinaciones específicas que no significan nuevas inversiones, tal y como lo obliga lo contemplado el Acto Legislativo 01 de 2016. Descontados los recursos estimados provenientes del SGP, la implementación del AF para los próximos 4 años contaría con apenas $24 billones, que equivale al 46,2% del pago por servicio de la deuda pública en un año, o el 72% de los gastos en seguridad y defensa en 2019.
d. La cartera más favorecida con la estructura de inversiones sería la de MinHacienda con $7,6 billones de los $37,1 billones del PPI-paz, 20,48%, si sumamos los $2,8 billones de los OCAD paz que permanecerían en manos de este cartera si pasa el artículo que concentrará los recursos de inversión en este Ministerio, más los $4.8 billones de que quedan desde ya bajo la discrecionalidad de Carrasquilla.
e. Descontada la financiación por SGP y los recursos que pasarían a discrecionalidad de MinHacienda, los $1,3 billones de recursos propios de los municipios, los $2,5 billones de financiación privada y los $4,1 billones de cooperación internacional, las inversiones públicas para la paz no superarían los $8,6 billones para la implementación del AF en los próximos 4 años, menos de 1% del PIB.
f. Las cifras del punto de participación política y apertura democrática son menos que insignificantes, tratándose apenas $86.000 millones para cuatro años (0,23% de todo PPI-paz), aun cuando los recursos en esta materia tendrían que ser superiores a los $1,1 billones según el PMI.
g. Los recursos destinados para dar garantías de seguridad a las comunidades y líderes sociales son igual de reducidos, ya que los montos asignados son de apenas $47.000 millones, que se traducirían en $11.750 millones/año para sacar adelante el decreto 660 de 2018 que permitiría proteger a las comunidades, líderes y lideresas sociales.
h. En lo que respecta a la solución del problema de las drogas de uso ilícito se contemplan apenas $43.000 millones, $40.000 millones que corresponderían al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), que significarían una inversión mensual por familia que ha firmado pactos para la sustitución de $6.313. Según el PMI la inversión para enfrentar el problema de los cultivos de uso ilícito debería ser superior a los $2,2 billones para los cuatro años.
i. En materia de victimas el PND no es claro en diferenciar los recursos que serán necesarios para sacar adelante la reforma a la Ley 1448 de 2011 y la adecuación de toda la política de victimas según el AF. De hecho en materia de reparación se desconoce por completo el déficit de más de $120 billones que ha señalado la Comisión de Seguimiento a la Implementación de la Ley 1448.
3- Los PDET: De la perspectiva participativa al enfoque del control territorial para la extracción de rentas.
El denominado pacto por la legalidad concentra el 11,5% del total de inversiones del PND. En lo que respecta a los territorios, dicho pacto pretende imponer el control territorial bajo la lógica de las denominadas Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), copia de las Zonas de Consolidación durante el gobierno de Álvaro Uribe, direccionándose hacia el control social de municipios con altos niveles de pobreza, violencia, cultivos de uso ilícito y débil presencia institucional.
El binomio control territorial vía intervenciones cívico/militares y fomento del crecimiento económico parten de una perspectiva según la cual, la movilización social se convierte en un obstáculo para al desarrollo de economías extractivas relacionadas con la producción minera y de hidrocarburos.
El objetivo de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) se transforma de facto pasando de la gestión de los PDET que tenían por propósito el fomento del desarrollo y la superación de la pobreza de los territorios más vulnerables, a una lógica, en el marco de las ZEII de estabilización asociada a la consolidación de la seguridad y control social.
Esta visión empata con una institucionalidad agraria ligada a los agronegocios como se deriva a propósito de los nombramientos en la dirección de la Unidad de Restitución de Tierras, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural de funcionarios ligados a Fedepalma y actividades mineras.
De esta manera se evidencia como las visiones estabilización, territorio, seguridad, legalidad y crecimiento económico se encuentran ligadas a una perspectiva de desarrollo de clusters de cadena de valor para negocios sustentados en la minería, hidrocarburos y agronegocios en un contexto de control y disciplinamiento de la movilización social, así como desconocimiento y desfinanciación del Acuerdo Final de Paz.
Bibliografía
ACUERDO GENERAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA (2016), Oficina del Alto Comisionado de Paz. Bogotá.
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONOMICA Y SOCIAL (2018A). CONPES 3932: LINEAMIENTOS PARA LA ARTICULACIÓN DEL PLAN MARCO DE IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL CON LOS INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y SEGUIMIENTO A POLÍTICAS PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONOMICA Y SOCIAL (2018B). Anexo B CONPES 3932, Plan Marco de Implementación: Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
Publicado el 1 de junio de 2019
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Por: Diego Fernando Carrero Barón |@DiegoCarreroB|Catedrático ESAP – Universidad Externado de Colombia. Investigador Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia. dfcarrerob@unal.edu.co
** ** Artículo extraido de la cartilla PND: Pacto contra el Estado Social de Derecho
