Para muchos analistas de la Hacienda Pública colombiana, el PPI es el componente más importante del PND, pues allí se definen los recursos a ejecutar por parte del Gobierno nacional en las próximas vigencias fiscales.
Plan Plurianual de Inversiones (PPI) del PND 2018-2022**
Por: Jorge Espitia
El Plan Nacional de Desarrollo tiene dos componentes: Las Bases del Plan y el PPI. En las Bases está el marco conceptual y político de la Administración; mientras en el PPI se definen los recursos, que van a orientar el Presupuesto General de la Nación (PGN) para los años fiscales 2019, 2020, 2021 y 2022.
Para muchos analistas de la Hacienda Pública colombiana, el PPI es el componente más importante del PND, pues allí se definen los recursos a ejecutar por parte del Gobierno nacional en las próximas vigencias fiscales.
Sin embargo, las Administraciones han buscado por este medio realizar cambios normativos de diversa índole: reformas al Sistema General de Participaciones -SGP; al Sistema General de Regalías -SGR; al Sistema de Pensiones; a la estructura de Estado; a los impuestos nacionales (creando exenciones fiscales) y territoriales; entre otros.
Aquí se procura presentar cierto detalle del PPI, buscando mostrar el divorcio existente con las Bases del PND.
El PND asciende a $1.096 billones de pesos distribuidos entre el año 2019 y el 2022. Las principales fuentes de financiación, a primera vista corresponden al sector privado (33%) y al PGN (32%).
Sin embargo, esto tiene sus matices. Al organizar las fuentes del SGP (15%), del SGR (3%) y de los recursos propios de las Entidades Territoriales (11%) en un sólo rubro, la agregación asciende a cerca del 30% del PND. Es decir, de $100 que se definen en el PND $30 corresponden a las Entidades Territoriales. El PND lo financia en una buena medida las regiones y no existe en las Bases ni en el articulado, un claro sistema de corresponsabilidad que soporte tal situación, todo lo contrario, parece obedecer a la concepción centralista del Gobierno nacional. Se le asignan recursos a las Entidades Territoriales, pero el Gobierno nacional busca los mecanismos normativos mediante los cuales co-administrarlos a efecto de lograr cierta “complementariedad” y “concurrencia” con las regiones. (1)
El Pacto que más recursos tiene es el de Equidad (46%), y las fuentes de financiamiento que lo apalanca corresponde al SGP (29.4%), el Sector Privado (29.4%), el PGN (28.1%) y las Entidades Territoriales (10.9%).
La dinámica esperada de los recursos del SGP entre el 2019 y el 2022, permite concluir que en este ítem no hay un esfuerzo fiscal adicional, es decir, se mantiene la inercia definida en los Artículos 356 y 357 de la Carta Política. (2)
Así mismo, en el Pacto por la Equidad aparecen los recursos de las pensiones ($30 billones en el PGN de 2019), excepto las de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional las cuales se incluyen en el Pacto por la legalidad ($2 billones en el PGN de 2019). Otra de las inflexibilidades que aparecen en el PPI.
De igual manera, los recursos del SGP apalancan múltiples actividades o programas, entre ellos: Capacidades de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares en seguridad pública, seguridad ciudadana y defensa del territorio nacional; Sistema Penitenciario y Carcelario en el marco de los derechos humanos; Infraestructura productiva y comercialización; Formalización para el trabajo. Con esto se desvirtúa el Espíritu del Constituyente: la provisión de servicios públicos esenciales como son la educación preescolar, primaria, secundaria, salud, agua potable y saneamiento básico.
Pacto por la legalidad
El otro Pacto en importancia, es el “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”. En los programas se detalla la dinámica del gasto militar (Fuerzas Militares y Policía Nacional) en los próximos 4 años.
La principal fuente de apalancamiento de este Pacto corresponde a los recursos del PGN (96%), concentrados en la línea de “Seguridad, autoridad y orden para la libertad: Defensa nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana ” (52%); e, “Imperio de la ley y convivencia: justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos” (40%).
Para el año fiscal 2019, el PGN para las Fuerzas Militares (incluida la Policía Nacional) y la Rama Judicial asciende a $30 billones. La inercia presupuestal nuevamente hace su presencia, advirtiendo, entre otras, la profundización de una política de seguridad ciudadana basada en la red ciudadana de informantes como en la lucha contra las drogas, la cual representa el 67% de la línea “Imperio de la ley y convivencia: justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos”. (4)
¿Un plan de desarrollo que recae en los privados?
Es importante destacar que las metas del Plan de Desarrollo para el periodo 2018 – 2022 están definidas sobre la base de los recursos disponibles, tanto del GNC como del sector privado (Pág. 1068).
Los recursos del sector privado corresponden al 33,2% del PPI ($363 billones). Entre los proyectos y programas de inversión en los que aparece el sector privado destacan los sectores de educación, minería, vivienda, y salud.
De igual manera, también destaca el rubro de “consistencia macroeconómica” (32%) (5), que corresponde al efecto multiplicador de las inversiones complementarias realizadas por el Gobierno nacional, los “estímulos a la inversión” vía beneficios fiscales (exenciones tributarias, reducción de la tarifa del impuesto de renta (6) , entre otros) así como la reducción del IVA a los bienes de capital fiscales. Esperemos que esto no sea un simple deseo como una creación contable; pues el PND, no sólo presenta una sobre estimación en las metas de crecimiento sino aumentos de los ingresos fiscales del Gobierno nacional muy por encima de los incrementos esperados para la economía. Tal situación da como resultado, una elasticidad de los ingresos tributarios superior a dos (7), lo cual no es usual en la historia de la hacienda pública en Colombia. Si se calcula la elasticidad de estos, con base en los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la elasticidad promedio fue de 1,02 con una desviación estándar de 0.052 para el periodo 1994 – 2017.
Este hecho permite afirmar que el PND 2018-2022 se encuentra desfinanciado por el lado del PGN, variable que supuestamente se encuentra en la órbita de quien presenta el Proyecto de Ley ante el Congreso de la República.
Por tal razón, son varias las políticas que no sólo muestran cierta inercia presupuestal, y otras que se encuentran completamente desfinanciadas, como es el caso de la ley de víctimas y restitución de tierras en los componentes de vivienda e indemnización administrativa; y, las políticas de desarrollo rural integral impulsadas por la Misión para la Transformación del Campo y aceptadas en el Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera.
En el caso de la indemnización administrativa para la población víctimas del conflicto armado, la deuda asciende a $30 billones y en el PGN 2019 la apropiación vigente asciende a $582 mil millones. A este ritmo el Gobierno nacional les cumplirá a las víctimas en 50 años. El PND mantiene tal desfinanciación.
Algo análogo sucede con la reforma rural integral. La Misión Rural recomienda que se realicen inversiones adicionales anuales en diferentes áreas de intervención cercanas a $9.3 billones. Si se acepta que buena parte de esas intervenciones se corresponden con las del PMI, la conclusión es que las asignaciones que aparecen en el PGN de 2019 como en el PND, son insuficientes para cumplir con este compromiso.
El Gobierno nacional tiene una política minera-energética en el PND, pero no una política de desarrollo rural. El PPI estima realizar inversiones en el sector rural por cerca de $5 billones por año, de los cuales el 34% corresponde a recursos del PGN, 44% al sector privado, el 6% al SGP, el 7% a regalías y el 9% a las entidades territoriales. Las metas financieras del PGN guardan relación con su pasado y, están lejos de las planteadas por la Misión como nuevas inversiones. Adicional a lo anterior, una política agropecuaria en un marco de distribución de la tierra como el que destaca en Colombia a nivel nacional (Coeficiente de Gini de 0.829), que no contemple una política redistributiva, y considere que la complementariedad de sus inversiones sólo se realizaran, si y sólo si, se traducen en “una transformación productiva para el desarrollo de una agroindustria de talla internacional” (Pág. 103). Lo anterior conlleva a señalar que la política del PND en ésta área favorece a los intereses de los agentes del statu quo.
Finalmente, cabe señalar que el Artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2016, obliga al gobierno nacional a presentar un Plan de Inversiones para la Paz: “el gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el plan plurianual de inversiones del plan nacional de desarrollo, un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado. Estos recursos serán adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales en dichas entidades territoriales”.
El actual PND que el ejecutivo presentó al Congreso de la República adolece de tal Plan Plurianual de Inversiones para la Paz. Si bien hay un esbozo general y agregado del mismo, en las Bases (Págs. 1131 a 1136) en el proyecto de Ley no aparece, no se visibiliza, con lo cual se incumple el mandato constitucional de que el mismo este incluido en PPI del PND y que su apalancamiento corresponda a recursos adicionales y no simplemente a la inercia presupuestal.
En suma…
No hay un esfuerzo fiscal adicional para la puesta en marcha del PND y si mucha contabilidad creativa. Prima la inercia presupuestal en el PPI. Se observa la fragilidad financiera del PND al focalizarse en las fuentes de financiamiento de las Entidades Territoriales y del sector privado, además de la sobre estimación de los recursos fiscales del PGN. Para el primero, no existe un pacto sobre un sistema de corresponsabilidad fuerte y transparente, mientras que para el segundo hay complementariedad, aumento de las exenciones fiscales, reducción de la tarifa del impuesto de renta (Ley de Financiamiento), entre otros.
El PND se encuentra muy lejos de ser un plan de gobierno de mediano y largo plazo, y cuanto más profunda es la restricción fiscal más creativa es la contabilidad presupuestal, de ahí la incoherencia que existe entre el discurso político que aparecen en las Bases y el PPI donde aparecen los recursos. En el detalle micro presupuestal, se encuentra la realidad financiera del Plan.
Finalmente, señalar que el PND viola el mandato constitucional del Acto Legislativo 01 de 2016, pues en el PPI no se hace visible el PPI para la Paz y mucho menos la Reforma Rural Integral, en especial el tema de la redistribución de la tierra. En otras palabras, el PND y PPI son inconstitucionales.
(1) En este aspecto, resulta importante observar los cambios propuestos en el Proyecto de Ley del PND en los artículos 27 y 28, respecto a los recursos del Sistema General de Regalías.
(2) “El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución” (Art. 357).
(3) Este rubro asciende en 2019 a $15 billones, de los cuales $ 11 billones corresponden a Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Defensa Nacional.
(4) El componente referido a la lucha contra el crimen organizado, economías ilegales y aproximación integral a la lucha contra las drogas asciende en 2019 a $8.2 billones de los cuales $3.7 billones corresponde a Gastos de Funcionamiento de la Policía Nacional.
(5) Este rubro no aparece en el Plan Plurianual de Inversiones del PND pasado. En este proyecto de ley este rubro asciende aproximadamente a $29 billones por año. Cabe señalar, que el modelo de equilibrio general utilizado para el análisis de consistencia económica por el DNP corresponde al mismo con el cual se elaboró el PND de la administración Santos.
(6) “… la reducción de la carga tributaria para las empresas, será la base para el emprendimiento de los próximos años, para la creación de nuevas fuentes de generación de riqueza y para el aprovechamiento de nuestro potencial productivo” (PND, Pág. 1076).
(7) La elasticidad es el resultado de la relación de dos tasas de crecimiento, en este caso, el crecimiento de los ingresos fiscales y el crecimiento de la economía. En otras palabras, señala cual va a ser el crecimiento de los ingresos fiscales dado el crecimiento económico.
Publicado el 6 de junio de 2019
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Jorge Espitia | Centro de Pensamiento de Política Fiscal UN
** Artículo extraido de la cartilla PND: Pacto contra el Estado Social de Derecho
